MA Tanda Tangan MOU dengan Sejumlah Bank BUMN

Dalam rangka mengimplementasikan aplikasi pengadilan elektronik (e-court) sebagai pelaksanaan dari Peraturan Mahkamah Agung Nomor 3 Tahun 2018 tentang Administrasi Perkara di Persidangan Secara Elektronik, Mahkamah Agung melakukan penandatanganan nota kesepahaman dengan PT. Bank Mandiri, PT. Bank Syariah Mandiri, PT. Bank BRI Syariah, PT. BNI (Persero) Tbk., dan PT. Bank BNI Syariah serta addendum Nota Kesepahaman dengan PT. Bank Tabungan Negara (Persero) Tbk. dan PT. Bank Rakyat Indonesia (Persero) Tbk., di Balairung gedung Mahkamah Agung pada Selasa (28/08/2018). Continue reading “MA Tanda Tangan MOU dengan Sejumlah Bank BUMN”

PASAL 22 UUD 1945 DAN AJARAN
KONSTITUSI

PASAL 22 UUD 1945
DAN AJARAN KONSTITUSI*

Prof. Dr. H. Bagir Manan, S.H., M.C.L.**

“Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang”
(UUD 1945 Pasal 22 ayat [2]).


A. PEMBUKAAN

Bacaan di hadapan Anda (rubrik no. 2 dst.) adalah uraian yang saya sampaikan pada acara penerimaan Habibie Award 2017 yang lalu. Dengan beberapa penyempurnaan (dan perubahan serta tambahan) saya kirimkan tulisan tersebut kepada redaksi Varia Peradilan untuk dimuat dalam majalah IKAHI. Mudah-mudahan bermanfaat, khususnya bagi para hakim. Secara substantif tidak ada yang baru, melainkan sekadar mengingat-ingat sesuatu yang memang sudah diketahui.

Bom bunuh diri tiga gereja di Surabaya yang menimbulkan korban terhadap orang-orang yang akan menjalankan ibadah, telah meningkatkan desakan, baik dari kalangan pemerintahan maupun publik agar DPR dan Pemerintah segera merampungkan RUU Anti Terorisme yang sudah mangkrak selama dua tahun agar segera disetujui dan disahkan menjadi undang-undang. Presiden Jokowi menyatakan kalau tidak selesai sampai bulan Juni, akan dikeluarkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang (Perpu). Sebetulnya, Presiden Jokowi pernah juga menetapkan Perpu. Seandainya praktik ini sekadar “modus” untuk melangkahi atau menghindari dan sekaligus sebagai bentuk “fait a compli” terhadap proses demokratis pembentukan undang-undang, hal ini dapat mengingatkan kita pada bentuk Penpres dan Perpres di masa lampau. Pernyataan “ hal ihwal kegentingan yang memaksa” menjadi sekadar dasar diskresi belaka dalam menetapkan peraturan perundang-undangan melalui Perpu.

Namun “ancaman” Presiden Jokowi untuk menetapkan Perpu Anti Terorisme dapat dipahami berdasarkan:

Pertama; tarik-ulur proses persetujuan sampai lebih dari dua tahun, sedangkan terorisme bukan lagi sekadar ancaman melainkan suatu kenyataan, menjadi layak untuk “ menekan” DPR agar segera meram- pungkan RUU tersebut.

Kedua; ada beberapa indikator yang dapat dijadikan ukuran ada atau t idak ada hal ihwal kepentingan yang memaksa, yaitu:

      1. Beberapa peristiwa pengeboman (Surabaya, Thamrin, Bandung, Sukabumi, dan peristiwa Mako Brimob), secara nyata menunjukkan ada “the real and present danger” yang harus dihadapi (dan dilawan).
      2. Dari berbagai keterangan, meskipun secara faktual tindakan pengeboman tersebut terpisah-pisah, tetapi sebenarnya merupakan kesatuan sebagai “the organized force” yang harus dilawan dengan “force” juga.
      3. Dari berbagai peristiwa yang disebutkan di atas, semestinya cukup alasan ada “emergency”, yang harus dihadapi dengan “extraordinary legal procedure” .

Meskipun demikian, secara keseluruhan tulisan di bawah ini justru berorientasi pada anjuran agar “berhemat-hemat” menggunakan pranata peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang, untuk menghindari, di satu pihak terjadi “excessive power” bahkan “misuse of power” , di pihak lain peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang menjadi pranata membelenggu hak-hak konstitusional rakyat banyak, seperti hak atas kebebasan berpendapat (termasuk hak atas kebebasan menyampaikan kritik dan berbeda pendapat), kebebasan berapat dan berkumpul dan lain, termasuk menimbuni rakyat dengan beban-beban yang semestinya diatur dengan undang-undang.

B. AJARAN KONSTITUSI

Ajaran konstitusi atau konstitusionalisme berisi asas-asas yang semestinya menjadi kandungan yang mendasari konstitusi c.q. undang- undang dasar. Esensi ajaran konstitusi—antara lain—berisi pembatasan kekuasaan penyelenggara negara. Pembatasan ini ditandai dengan dicantumkannya prinsip-prinsip demokrasi (substantif dan prosedural), pembagian kekuasaan (pemisahan kekuasaan), kepastian lingkup wewenang alat-alat perlengkapan negara, asas-asas negara hukum, dan jaminan hak asasi manusia. Berdasarkan kriteria-kriteria tersebut, tidak semua konstitusi c.q. undang-undang dasar, memuat secara lengkap berbagai prinsip di atas.

Pasal 22 UUD 1945 memberi wewenang kepada Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Ketentuan ini telah menjadi kaidah undang-undang dasar sejak pertama kali UUD 1945 ditetapkan (18 Agustus 1945).

Uraian sederhana dan singkat ini, mencoba mencatat aspek-aspek ajaran konstitusi atau konstitusionalisme ketentuan tersebut. Sejauh mana Pasal 22 mencerminkan ajaran konstitusi atau konstitusionalisme, atau sejauh mana Pasal 22 UUD 1945 dapat dipertanggungjawabkan menurut (berdasarkan) ajaran konstitusi atau konstitusionalisme?

Pertanyaan di atas didasarkan pada hipotesis: “tidak semua konstitusi c.q. undang-undang dasar atau suatu ketentuan dalam konstitusi c.q. undang-undang dasar senantiasa mencerminkan secara utuh ajaran konstitusi atau konstitusionalisme” .

Sejarah membuktikan, ada negara-negara yang mempunyai konstitusi c.q. undang-undang dasar, tetapi sama sekali tidak mencerminkan ajaran konstitusi atau konstitusionalisme. Suatu negara memiliki konstitusi c.q. undang-undang dasar tetapi memuat ketentuan sebagai dasar sistem kekuasaan monolitik atau kediktatoran. Suatu negara memiliki konstitusi c.q. undang-undang dasar, tetapi rumusan kaidah-kaidahnya sangat bersifat “open ended” atau “overbroad” sehingga membuka peluang yang terlalu lebar dan tidak mengandung ukuran kepastian. Dari sudut ilmu tentang kaidah, rumusan-rumusan yang terlalu terbuka atau terlalu lebar, tidak memenuhi syarat sebagai kaidah, bahkan dapat dikatakan bukan hukum.

Ajaran kaidah hukum menerima prinsip: “kaidah-kaidah dalam konstitusi c.q. undang-undang dasar tidak boleh dirumuskan terlalu rigid”, untuk menjamin agar penerapannya senantiasa dapat beradaptasi atau diaktualisasikan dengan waktu dan keadaan, tanpa harus melakukan perubahan secara formal. 1 Tetapi tidak berarti, rumusan-rumusan konstitusi c.q. undang-undang dasar begitu terbuka sehingga dapat menjadi dasar yang membenarkan penggunaan kekuasaan secara berlebih-lebihan (excessive powers), bahkan pembenaran penyalahgunaan kekuasaan (misuse of powers, arbitrary powers).

Dapat saja terjadi, meskipun rumusan konstitusi c.q. undang-udang dasar memungkinkan multitafsir, bahkan tafsir yang saling berlawanan satu sama lain, tetapi dalam kenyataan tetap berjalan atas dasar prinsip-prinsip ajaran konstitusi atau konstitusionalisme. Hal ini akan terjadi, apabila pelaku penyelenggara negara memiliki keinsafan tentang keharusan membatasi diri (self-restraint) agar pelaksanaan konstitusi c.q. undang-undang dasar senantiasa mencerminkan ajaran konstitusi atau konstitusionalisme. Ada negara yang tidak secara lengkap memuat prinsip-prinsip konstitusionalisme, bahkan tidak memiliki undang-undang dasar, justru menunjukkan ketaatan pada prinsip konstitusionalisme yang dikembangkan melalui praktik ketatanegaraan (konvensi ketatanegaraan).

Penjelasan UUD 1945 yang disusun alm. Prof Soepomo yang kemudian dimuat dalam Berita Republik Indonesia tahun 1946 menyatakan:

“Yang penting dalam pemerintahan dan dalam hidup negara, semangat para pemimpin pemerintahan”.

Semangat itu, antara lain, semangat menjunjung tinggi ajaran konstitusi atau konstitusionalisme, di samping semangat yang bersifat filosofis, semangat mengangkat derajat (hoge optrekking) tradisi-tradisi yang hidup dalam masyarakat, seperti paham kekeluargaan, gotong royong, dan permusyawaratan.

C. PASAL 22 UUD 1945 SEBAGAI KAIDAH KONSTITUSI

Mendahului uraian ini, izinkan saya mengutip suatu pernyataan mengenai “ due process of law” yang tidak serta-merta bertalian dengan ketentuan yang terkandung dalam Pasal 22 UUD 1945.

Due process, unlike some legal rules, is not a technical conception with a fixed content unrelated to time, place and circumstances Due process is not a mechanical instrument. It is not a yardstick. It is a delicate process of adjustment inescapably involving the exercise of judgement by those whom the Constitution entrusted with the unfolding of the process”.2

Walaupun menyadari kutipan di atas secara yuridis tidak ada kaitan dengan tema tulisan ini, tetapi secara konseptual ada kesamaan fenomena antara persoalan due process of law dengan persoalan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Persamaan itu dapat ditemukan dalam beberapa hal:

Pertama; “hal ihwal kegentingan yang memaksa” sebagai dasar pembenaran (justifikasi) peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang tidak menunjukkan suatu konsepsi teknis yang berisi muatan yang pasti yang tidak terkait dengan (terlepas dari) perjalanan waktu, tempat, dan keadaan. Kebutuhan hukum yang mendesak ditentukan oleh keadaan yang dihadapi, baik objek hukum maupun keadaan nyata yang akan senantiasa berubah atau situasi konkret yang dihadapi. Bahkan, dasar pembenar peraturan pemerintah pengganti undang-undang secara substantif tidak terutama ditentukan oleh keadaan dan kenyataan hukum (legal circumstances), melainkan oleh keadaan dan kenyataan politik ( political circumstances). Hal ini memungkinkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang sebagai “ political instrument” untuk mencapai tujuan politik tertentu. Apabila pencapaian tujuan polit ik yang lebih mengedepan, maka syarat mendasar pembentukan dan isi hukum, seperti unsur-unsur “ legal reasonableness” dan pembatasan-pembatasan, baik prosedural maupun substansi akan diterobos atau dikesampingkan.

Kedua; sebagai konsekuensi Pertama, tidaklah mungkin menetapkan suatu ukuran baku ketika Presiden mempertimbangkan menetapkan suatu peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Penetapan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang adalah sebuah diskresi. Bahkan ada yang menyatakan sebagai “ hak prerogatif Presiden” . Suatu pernyataan yang keliru. Prerogatif adalah “ extra legal power” atau “ extra legal measure” . Sedangkan menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang merupakan legal power yang diatur dalam undang-undang dasar (UUD 1945, Pasal 22). Pertimbangan menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang sangat ditentukan oleh waktu dan keadaan yang dihadapi. Ukuran waktu dan keadaan yang tidak sama dari waktu ke waktu menjadi pembenaran yang bersifat subjektif penetapan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Untuk mengurangi subjektivitas, menjamin peraturan pemerintah pengganti undang-undang t idak melampaui prinsip pembatasan kekuasaan Presiden, baik pembatasan atas dasar konstitusionalisme, pembatasan menurut prinsip demokrasi, pembatasan menurut asas negara hukum, dan tidak me-langgar hak asasi manusia atau sekurang-kurangnya menjadi beban yang memberatkan rakyat secara berlebihan (excessive burden), perlu diperhatikan hal-hal sebagai berikut:

(1)  Peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang harus dipandang sebagai “the necessary evil”, sebagai sesuatu yang semestinya dijauhi, tetapi terpaksa ditempuh sebagai upaya membentuk hukum di luar tata cara yang semestinya (abnormale rechtsvorming, extra ordinary procedure).

(2)  Peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang harus diuji, baik secara politik maupun secara hukum. Pasal 22 UUD 1945 mengatur pengujian secara politik peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang sebagaimana terlihat dari ketentuan yang berbunyi “ Peraturan Pemerintah itu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yang berikut” . Pengujian secara politik terutama menguji “ waktu dan keadaan” sebagai dasar membenarkan atau tidak membenarkan penetapan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Tetapi tidak berarti, DPR tidak dapat menguji aspek-aspek hukum peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang, seperti ukuran proporsionalitas isi suatu peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Tetapi persetujuan DPR atas beberapa peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang, menunjukkan pengujian itu sekadar formalitas, bahkan anomali. Ada peraturan pemerintah pengganti undang-undang yang ditetapkan untuk mengubah undang-undang yang baru disahkan (artinya undang-undang itu telah disetujui DPR dan disepakati dengan Presiden). Ternyata peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang yang mengubah undang-undang yang mencerminkan kehendak DPR tersebut disetujui juga oleh DPR untuk disahkan menjadi undang-undang.

Pengujian secara hukum adalah pengujian melalui suatu proses peradilan. Tidak ada ketentuan secara “expressis verbis” dalam UUD 1945 yang memberi wewenang kepada Mahkamah Konstitusi menguji peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Mahkamah Konstitusi menyatakan berwenang menguji peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang dengan alasan—antara lain—peraturan pemerintah sebagai pengganti undang- undang berderajat undang-undang. Hal ini serupa—meskipun tidak sama—ketika Mahkamah Agung Amerika Serikat yang dipimpin oleh John Marshall dalam kasus Marburyv. Madison (1803), menyatakan pengadilan berhak menguji undang-undang, walaupun UUD Amerika (1787) tidak mengatur secara “expressis verbis” wewenang tersebut. Dalam kesempatan ini diutarakan dua pertimbangan Mahkamah Agung menguji undang-undang dan semua keputusan pemerintah terhadap UUD.

Pertama; UUD Amerika Serikat menyebutkan: “This Constitution, shall be the supreme law of the land” . Dalam putusan tersebut dipertimbangkan makna “ the supreme law of the land” , yaitu “ tidak boleh ada undang-undang atau keputusan lain yang bertentangan dengan UUD” . Apabila “ diperbolehkan” ada undang-undang atau keputusan lain bertentangan dengan UUD, hal itu menunjukkan UUD tidak lagi “ supreme” . Selain tidak boleh bertentangan dengan UUD, setiap undang-undang atau keputusan yang bertentangan dengan UUD, bukanlah hukum. Apabila undang-undang bertentangan dengan UUD menunjukkan ada sengketa hukum (case and controvercy). Sesuai dengan ketentuan UUD, pengadi lan yang berwenang memutus case and controvercy.

Kedua; hakim mengucapkan sumpah atau janji menjunjung tinggi UUD. Sebagai konsekuensi, hakim berkewajiban menegakkan agar UUD tetap “supreme” dengan cara menguji dan menyatakan batal suatu undang-undang atau keputusan yang bertentangan dengan UUD.

(3)  Meminjam istilah yang digunakan Clinton Rossiter dalam bukunya “ Constitutional Dictatorship”, peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang dapat digolongkan sebagai suatu bentuk “constitutional dictatorship”, karena mengesampingkan prosedur demokrasi untuk mengatur substansi yang semestinya diatur dengan undang-undang. Untuk “mengeliminir” penyalahgunaan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang menjadi “alat kediktatoran”, perlu ada pembatasan-pembatasan. Di atas telah dicatat beberapa prosedur pembentukan, yakni “ perlu ada ukuran- ukuran mengenai “hal ihwal kegentingan yang memaksa, dan pengujian secara politik dan hukum terhadap peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang” . Selain itu, tidak kalah penting adalah: “Apakah mesti ada pembatasan ruang lingkup dan materi muatan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang?”

Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950 mengenal juga pranata semacam peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang yaitu “undang-undang darurat” Pasal 96 ayat (1) UUDS 1950 menyebutkan:

             “Pemerintah berhak atas kuasa dan tanggung jawab sendiri menetapkan undang-undang darurat untuk mengatur hal-hal penyeleng- garaan pemerintahan yang karena keadaan-keadaan yang mendesak perlu diatur dengan segera” . (vide Pasal 139 ayat [ 1] Konstitusi RIS 1949)

Ketentuan-ketentuan Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950 menggunakan sebutan “untuk mengatur hal-hal penyelenggaraan pemerintahan”. Penyelenggaraan pemerintahan semestinya tidak lain dari “mengatur hal-hal yang berada dalam ruang lingkup kekuasaan eksekutif ” atau “ pemerintah dalam art i sempit” ( government in narrow sense). Secara “contrario” , meskipun peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang, membenarkan mengatur sesuatu yang semestinya diatur undang-undang, tetapi hanya terbatas pada hal-hal yang bertalian dengan ruang lingkup kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan. Peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang tidak boleh mengatur hal-hal yang menjadi lingkup kekuasaan alat-alat perlengkapan negara lainnya. Membatasi kata “ pemerintah” dalam pranata peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang sebagai “pemerintah dalam arti sempit” (government in narrow sense engezin) merupakan suatu bentuk “ self restraint ”, dan tidak melanggar prinsip pembagian kekuasaan (pemisahan kekuasaan) sebagai salah satu dasar negara hukum yang demokratis.

D. PERATURAN PEMERINTAH SEBAGAI PENGGANTI UNDANG-UNDANG DALAM PERSPEKTIF NEGARA HUKUM, KONSTITUSIONALISME, DAN DEMOKRASI

Secara “ kebahasaan” (gramatikal), Pasal 22 UUD 1945 memberi kuasa tidak terbatas kepada Presiden untuk mempertimbangkan dan menentukan “ hal ihwal kegentingan yang memaksa” sebagai dasar menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Sebagai kaidah yang tercantum dalam UUD, hampir dapat dipastikan semua sependapat, peraturan pemerintah sebagai pengganti undang- undang adalah konstitusional. Tetapi negara konstitusional tidak hanya ditentukan semata-mata oleh keberadaan UUD. Begitu pula ketentuan konstitusional, tidak semata-mata karena dimuat dalam UUD. Didapati kadah-kaidah konstitusional di luar undang-undang dasar yang ikut menentukan suatu negara berada dalam tatanan konstitusional atau bersimpang dengan tatanan konstitusionalisme, yaitu “ ketaatan terhadap asas-asas konstitusionalisme, asas-asas negara hukum, dan demokrasi”.

Paham negara hukum dan konstitusionalisme tidak hanya bermakna “semua keputusan atau tindakan negara c.q. pemerintah harus didasarkan pada wewenang dan memiliki dasar hukum”. Dalam prinsip, ada wewenang menurut hukum dan tindakan yang berdasarkan hukum, terkandung pula makna: “pembatasan kekuasaan” yang meliputi pembatasan atas dasar pembatasan wewenang, berdasar pemisahan/ pembagian kekuasaan, berdasarkan tata cara membuat keputusan atau tata cara bertindak, dan menjunjung tinggi hak asasi rakyat” .

Uni Soviet (sebelum bubar) dan negara-negara satelitnya, memiliki UUD yang mencakup objek yang sangat lengkap, dibandingkan misalnya dengan UUD Amerika Serikat ketika ditetapkan tahun 1787. Tet api t idak ada ahli atau pendapat di luar “ Blok Timur ” yang berpendapat, Uni Soviet dan negara-negara satelitnya adalah negara konstitusional (dijalankan menurut asas-asas konstitusional), melainkan sebagai negara otoriter atau kediktatoran. Bahkan dalam UUD Uni Soviet di-tegaskan dasar “ kediktaturan proletariat” .

Sebaliknya, Inggris dikenal sebagai negara—yang sampai hari ini—tidak memiliki UUD yang tertulis. Namun, Inggris adalah negara konstitusional yang mulai tumbuh sejak Magna Carta (1215), karena Inggris menjunjung t inggi prinsip-prinsip negara hukum dan konstitusio- nalisme (supra).

Walaupun ada pernyataan “hal ihwal kegentingan yang memaksa”, tetapi dengan pengertian yang begitu longgar, bahkan—meminjam Prof. Djojodiguno—bersifat “ mulur mungkret” , wewenang Presiden menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang adalah tindakan tidak terbatas yang berlawanan dengan prinsip negara hukum dan konstitusionalisme. Dengan demikian, pada dasarnya, meskipun secara tersurat (written law), peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang adalah konstitusional, namun sekaligus juga inkonstitusional, atau meminjam Clinton Rossiter merupakan bentuk “ constitutional dictatorship” (supra).

Selain berhadap-hadapan dengan asas negara hukum dan konstitusionalisme, peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang merupakan “constitutional amputation” terhadap substansi dan prosedur demokrasi dalam menetapkan undang-undang. Meskipun UUD menentukan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan berikut, namun ditinjau dari prinsip demokrasi dalam menetapkan peraturan, dapatlah disebut “the damage has already done” , lebih-lebih jika peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang memuat materi atau ketentuan yang secara “ absolut” hanya dapat ditetapkan oleh forum dan prosedur demokrasi, seperti mengualifikasi suatu perbuatan sebagai pidana berat dengan memuat ancaman pidana badan yang diperberat sampai dua puluh tahun. Hal ini dapat terjadi karena—sebagaimana disebut di atas—wewenang menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang merupakan kekuasaan yang tidak terbatas (unlimited power).

Mengapa pranata “peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang” atau “undang-undang darurat” dapat dimuat dalam UUD Republik Indonesia yang mendambakan negara berdasarkan hukum, menjunjung t inggi konstitusionalisme, dan demokrasi?

Pranata peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang, t idak pernah menjadi objek pembicaraan dalam sidang-sidang BPUPKI maupun PPKI. Begitu pula ketika masuk dalam Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950. Pranata ini “ diadopsi” dari ketentuan masa kolonial, yaitu: Pasal 92-93 IS, Pasal 21-24 RR yang menggunakan istilah “ dringende omstandigheden” (keadaan yang memaksa, keadaan darurat). Hal ini dapat dilihat dari versi Bahasa Belanda Pasal 22 UUD 1945 yang menggunakan istilah “ dringende buitengewone omstandigheden” dan dalam Pasal 96 UUDS 1950 yang menggunakan sebutan “dringende omstandigheden” .

Pranata yang memberi wewenang membuat peraturan atau menyatakan t idak berlaku suatu peraturan atas dasar “ dringende omstandigheden”, hanya ada di Hindia Belanda (yang berada di bawah kekuasaan kolonial), tetapi t idak ada dalam UUD (Grondwet) Belanda sendiri.

Mengapa UUD 1945 (termasuk Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950) mengadopsi ketentuan kolonial tersebut? Para penyusun UUD 1945, begitu pula penyusun Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950, menyadari sebagai negara yang baru merdeka di satu pihak dibutuhkan berbagai pengaturan baru c.q. undang-undang untuk memenuhi kebutuhan hukum baru, namun di pihak lain dihadapi berbagai hambatan membentuk undang-undang. Pranata peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang atau undang-undang darurat merupakan jalan untuk mengatur kebutuhan hukum tersebut. Namun, para penyusun UUD menyadari bahwa “dringende omstandigheden” atau “ exceptional circumstances” atau “ extra ordinary circumstaances” itu, harus secepat-cepatnya mendapat “review” secara demokratis dengan cara menyerahkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang atau undang-undang darurat kepada badan perwakilan rakyat untuk disetujui atau tidak disetujui. Tet api perlu disadari, berbagai implikasi hukum yang timbul akibat peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Bukan semata-mata implikasi terhadap asas-asas demokrasi, negara hukum dan konstitusionalisme, tetapi implikasi konkret terhadap warga yang terkena, apalagi terjadi beban berlebih yang harus dipikul warga.

Akibat tidak ada kepastian mengenai substansi “hal ihwal kegentingan yang memaksa”, faktor-faktor subjektivitas dapat dipastikan sangat memengaruhi pertimbangan menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang tersebut. Salah satu akibatnya, akan senantiasa ada polemik setiap kali Presiden menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang.

Pertanyaannya: “Apakah ‘abnormale rechtsvorming’ yang diatur dalam Pasal 22 UUD 1945 yang berisiko tidak sejalan dengan ajaran konstitusi atau konstitusionalisme yang mengesampingkan prinsip- prinsip demokrasi, dan negara hukum dan kemungkinan melampaui wewenang, bahkan sewenang-wenang, melanggar hak-hak dasar warga, masih perlu dipertahankan?” Apakah berbagai “ kemapanan” dalam praktik bernegara dan kelengkapan peraturan perundang-undangan, cara-cara pembentukan hukum yang diatur Pasal 22 UUD 1945 masih iperlukan?” Apakah kebutuhan undang-undang yang mendesak karena suatu keadaan memaksa, tidak dapat dilakukan melalui prosedur singkat (short procedure) pembentukan undang-undang tanpa mencederai prinsip demokrasi, negara hukum atau ajaran konstitusi? Apakah dalam UUD 1945 t idak tersedia pranata-pranata lain yang lebih konstitusional menghadapi keadaan tertentu. Sekadar contoh, apakah diperlu- kan suatu peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang karena ada organisasi yang “mengancam” NKRI? Apabila ancaman terhadap NKRI telah menjadi “ real and present danger” dalam bentuk perbuatan anarkistik seperti bom bunuh diri yang terjadi di berbagai tempat, kerusuhan berencana di Mako Brimob, dan tindakan-tindakan tersebut merupakan suatu “ organized force” yang membenarkan segala cara (justifies the means), Presiden (Pemerintah) dapat menggunakan dasar konstitusional seperti “ sebagai” pimpinan tertinggi angkatan perang untuk secara langsung memerintahkan angkatan perang turut serta (membantu penegak hukum) mengatasi situasi “clear and present danger” tersebut. Memang benar, kekhawatiran terjadi perbuatan melampaui batas bahkan bertentangan dengan hukum. Hal ini mesti diterima sebagai prasyarat yang ditetapkan agar tidak timbul persolan yang lebih pelik, karena justru negara yang melakukan pelanggaran terhadap dasar-dasar konstitusionalisme, negara hukum dan hak asasi manusia.

Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 secara khusus menegaskan: “Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan”. Yang dimaksud NKRI dalam Pasal ini adalah NKRI yang diatur dalam UUD 1945 yang ditetapkan tanggal 18 Agustus 1945. UUD 1945 yang disusun para Founding Fathers—termasuk bentuk NKRI—meliputi seluruh aspek organisasi negara NKRI termasuk aspek “ filosofische grondslag Pancasila” . Secara hukum, ketentuan Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 mengandung makna: “Secara konstitusional, Pemerintah sebagai penyelenggara negara dan alat-alat kelengkapan negara lainnya, berkewajiban mengambil segala tindakan untuk meniadakan segala bentuk kegiatan yang hendak mengubah NKRI, termasuk hal-hal yang mendasari NKRI. Pemerintah—di mana pun di dunia ini—secara inheren mempunyai wewenang, setidak-tidaknya wewenang polisionil untuk mengambil segala tindakan terhadap segala bentuk perbuatan melanggar hukum, termasuk pelanggaran terhadap UUD 1945. Dengan demikian, tidak lagi diperlukan “ kuasa hukum yang khusus” untuk melakukan tindakan terhadap perbuatan yang melanggar hukum c.q. UUD. Satu-satunya yang perlu diperhatikan adalah “segala tindakan pemerintahan menegakkan ketentuan UUD tidak melanggar prinsip-prinsip penting dalam penyelenggaraan negara, seperti prinsip negara hukum.

[2]       Justice Felix Frankfurter (US Supreme Court) dalam perkara Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGrath, 1951).

“Tidak seperti beberapa ketentuan hukum, “due process” bukanlah suatu konsepsi teknis yang berisi muatan yang pasti (fixed) yang tidak terkait dengan waktu, tempat, dan keadaan (situasi).

Due process” bukan suatu instrumen (yang bersifat) mekanis. Bukan merupakan sesuatu yang sudah terukur.

“Due process” merupakan suatu proses yang penuh liku-liku (delicate) yang tidak dapat dihindari (tidak dapat diabaikan) dalam menyusun pertimbangan dan menentukan putusan oleh mereka yang mengemban kepercayaan yang ditetapkan UUD (Konstitusi) untuk mengembangkan dan mematangkan proses tersebut.

* Disampaikan dalam Acara Penganugerahan Habibie Award, Jakarta, 5 Desember 2017. Untuk publikasi ini telah diadakan penambahan dan perubahan.
** Guru Besar Tidak Tetap pada Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran.

 

Jokowi: Pemerintah Terus Percepat Penyelesaian Kasus HAM

VARIA PERADILAN — Pemerintah berupaya mempercepat penyelesaian kasus-kasus hak asasi manusia masa lalu serta meningkatkan perlindungan agar kejadian yang sama tidak terulang. Hal ini ditegaskan Presiden Joko Widodo dalam Pidato Kenegaraan Peringatan Hari Ulang Tahun ke-73 Kemerdekaan Republik Indonesia pada Sidang Bersama DPR dan DPD di Gedung MPR/DPR/DPD, Jakarta, Kamis (16/8/2018). Continue reading “Jokowi: Pemerintah Terus Percepat Penyelesaian Kasus HAM”